Kontrola NIK: Zatwierdzanie taryf za wodę i ścieki - przewlekle i z naruszeniami

Przewlekłość postępowań i liczne naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego to główne nieprawidłowości stwierdzone przez NIK w kontroli dotyczącej zatwierdzania taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków przez Wody Polskie. Organ regulacyjny nie realizował swojego zadania zgodnie z prawem, terminowo i rzetelnie. Przyczyną był nieskuteczny system kontroli zarządczej, a także braki kadrowe i fluktuacja kadr w regionalnych zarządach gospodarki wodnej.

Zasady ustalania taryf za wodę i ścieki określa ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie z jej przepisami przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne przekazuje organowi regulacyjnemu wniosek o zatwierdzenie taryfy w terminie 120 dni przed dniem upływu okresu obowiązywania dotychczasowej taryfy. Organem regulacyjnym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne określa taryfę na okres 3 lat. W ciągu 45 dni od otrzymania wniosku organ regulacyjny powinien ocenić złożony przez przedsiębiorstwo projekt taryfy oraz jej uzasadnienie, przede wszystkim pod kątem zgodności z przepisami, sytuacji finansowej przedsiębiorstwa i warunków ekonomicznych, w jakich przedsiębiorstwo wykonuje działalność gospodarczą. Organ regulacyjny powinien przeanalizować m.in. marżę zysku oraz zweryfikować celowość ponoszenia kosztów przez przedsiębiorstwo. Celem tych działań jest zapewnienie ochrony interesów odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen. W wyniku przeprowadzonej analizy organ regulacyjny wydaje decyzję zatwierdzającą taryfę lub odmawiającą jej zatwierdzenia. Przepisy umożliwiają przedsiębiorcom złożenie także wniosków o skrócenie okresu obowiązywania zatwierdzonej taryfy. Przy ich rozpatrzeniu organ regulacyjny również ocenia nowy projekt taryfy i jej uzasadnienie.

W związku z licznymi sygnałami o nieprawidłowościach oraz publicznymi protestami branży wodociągowo-kanalizacyjnej NIK postanowiła sprawdzić, w jaki sposób Wody Polskie zatwierdzały taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz rozpatrywały wnioski o skrócenie okresu obowiązywania taryf. Kontrola obejmująca lata 2021-2022 została przeprowadzona w dwóch regionalnych zarządach gospodarki wodnej (RZGW) w Poznaniu oraz w Szczecinie, będących częścią Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Ponadto kontrolerzy NIK skierowali zapytanie do przedsiębiorstw i gmin prowadzących działalność wodociągowo-kanalizacyjną na obszarze działania kontrolowanych jednostek. Ankieta NIK dotyczyła realizacji zadań związanych z dostawą wody i odprowadzaniem ścieków oraz wyrażenia opinii na temat procesu taryfikacji opłat.

Objęte kontrolą jednostki realizowały ustawowe zadania organu regulacyjnego w obszarze zatwierdzania taryf dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków oraz skracania okresu ich obowiązywania. System kontroli zarządczej w skontrolowanych jednostkach nie był jednak w tym obszarze skuteczny, ponieważ - jak wykazała kontrola NIK - w wielu przypadkach nie zapewniał on zgodnej z prawem, rzetelnej i terminowej realizacji tych zadań. Do powstania ujawnionych przez NIK nieprawidłowości przyczyniły się także braki kadrowe i fluktuacja kadr w wydziałach taryf w skontrolowanych RZGW.

RZGW w Poznaniu i Szczecinie przewlekle prowadziły ponad połowę skontrolowanych przez NIK postępowań administracyjnych. Pracownicy regionalnych zarządów nie weryfikowali niezwłocznie wniosków o zatwierdzenie taryf lub skrócenie okresu ich obowiązywania. Organy regulacyjne ze zwłoką zawiadamiały strony o wszczęciu postępowania oraz wzywały przedsiębiorców do uzupełnienia wniosków, przedkładania dodatkowych informacji czy dokumentów. Często ponad miesiąc upływał od złożenia przez przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjne wniosków do przesłania przez organ wezwania o uzupełnienie braków formalnych lub do wszczęcia postępowania. W niektórych przypadkach postępowania administracyjne prowadzono przez prawie pół roku. W RZGW w Poznaniu, ze względu na przewlekłość postępowań, w trzech sprawach strony wniosły ponaglenia. Prezes Wód Polskich po ich rozpatrzeniu w dwóch przypadkach stwierdził bezczynność Dyrektora RZGW w prowadzeniu postępowań. Kontrola wewnętrzna w tej jednostce wykazała, że m.in. przez ponad trzy miesiące nie podjęto żadnej czynności pomiędzy wpływem wniosku a jego wstępnym rozpatrzeniem.

Organy regulacyjne nie przestrzegały ustawowego 45-dniowego terminu na rozpatrzenie wniosków o skrócenie okresu obowiązywania taryf lub ich zatwierdzenie (odpowiednio 40% i 18% decyzji skontrolowanych przez NIK). Zgodnie z przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków taryfa wchodzi w życie z mocy prawa po upływie terminu na rozpatrzenie i ocenę wniosków o zatwierdzenie taryf. Po tym terminie organy regulacyjne tracą zatem uprawnienia do wydawania decyzji dotyczących zatwierdzenia taryfy lub odmowy jej zatwierdzenia. Kontrola NIK wykazała jednak, że skontrolowane RZGW w dalszym ciągu wydawały rozstrzygnięcia w takich sprawach. W 10 z 25 skontrolowanych spraw dotyczących skrócenia okresu obowiązywania taryf, ustawowy termin rozpatrzenia wniosków został przekroczony od siedmiu do 99 dni. Przepisy powyższej ustawy nie przewidują w tych przypadkach wejścia w życie nowych taryf z mocy prawa. NIK zwraca jednak uwagę, że zwłoka w rozpatrywaniu takich wniosków mogła mieć negatywny wpływ na działalność przedsiębiorstw, które ze względu na inflację i wzrost kosztów mogły na podstawie dotychczasowych taryf uzyskiwać przychody w wysokości niepokrywającej niezbędnych kosztów działalności.

W niektórych przypadkach wnioski składane przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne były weryfikowane w sposób nierzetelny. Np. RZGW w Szczecinie wydało decyzję o zatwierdzeniu taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków dla przedsiębiorstwa, które nie miało wymaganego zezwolenia na zbiorowe zaopatrzenie w wodę na terenie dwóch z trzech gmin objętych taryfą. Zdarzały się przypadki zatwierdzania taryf pomimo błędnych lub niekompletnych wniosków.

W wyniku kontroli NIK ujawniła liczne naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w prowadzonych przez organy regulacyjne postępowaniach dotyczących zatwierdzenia taryf lub skrócenia okresu ich obowiązywania. Np. w RZGW w Szczecinie nie sporządzano metryk spraw. Wystąpiły sytuacje nie zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania. Poza tym w kilku przypadkach nie analizowano wyjaśnień i dokumentów złożonych przez przedsiębiorców przed wydaniem decyzji. Natomiast w RZGW w Poznaniu decyzję wydano przed upływem terminu, w którym przedsiębiorstwo mogło wypowiedzieć się na temat zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W trzech postępowaniach (z pięciu skontrolowanych), w sprawie nałożenia na przedsiębiorstwa i gminy kar pieniężnych wydano decyzje bez podstawy prawnej, ze względu na błędną wykładnię przepisów. Ponadto kontrolerzy NIK stwierdzili błędy i braki w wydanych decyzjach administracyjnych.

Organ II instancji - czyli Prezes PGW Wody Polskie - uchylił ponad połowę decyzji odmawiających zatwierdzenia taryf oraz skrócenia okresu obowiązywania taryf i zatwierdzenia nowych, wydanych przez objęte kontrolą organy regulacyjne, od których przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne wniosły odwołanie. Świadczy to o naruszeniu przepisów postępowania lub błędnej wykładni przepisów prawa dokonanej przez skontrolowane organy regulacyjne w tych postępowaniach.  

Inne nieprawidłowości dotyczyły m.in. nieujmowania niezwłocznie w ewidencji księgowej należności z tytułu opłat za wydanie decyzji zatwierdzających taryfy, stosowania przez organy regulacyjne niewłaściwej stawki odsetek za zwłokę w zapłacie zaległości z tytułu niewniesionych opłat czy nieterminowego ogłaszania taryf w Biuletynie Informacji Publicznej Wód Polskich.

Mimo ustawowego obowiązku, do czasu zakończenia kontroli NIK skontrolowane RZGW nie sporządzały i nie publikowały raportów dotyczących warunków wykonywania działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Organy regulacyjne tłumaczyły, że nie zgromadziły wszystkich danych niezbędnych do sporządzenia raportów. Poza tym wskazywały, że przepisy nie określają terminów realizacji tego zadania.

Podczas kontroli NIK przeprowadziła ankietę wśród ponad 600 przedsiębiorstw i gmin prowadzących działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i/lub zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie działania kontrolowanych jednostek. Spośród 246 z nich, które udzieliły NIK informacji, 70 złożyło w latach 2021-2022 do organu regulacyjnego wnioski o skrócenie okresu obowiązywania taryfy i zatwierdzenie nowej, a 110 podało, że takie wnioski zamierza złożyć w 2023 r.

Zdaniem ponad połowy gmin i przedsiębiorstw, które udzieliły odpowiedzi NIK, taryfy powinny być zatwierdzane na jeden rok. W opinii nieco ponad 22% na dwa lata, a jedynie ok. 17% opowiedziało się za trzyletnim okresem taryfikacji, który obowiązuje obecnie.

Ponad 62% przedsiębiorstw podało, że osiągnęło ujemny wynik finansowy na działalności z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków w 2021 r., a ponad 76% w 2022 r. Przedsiębiorstwa wskazały, że ujemne wyniki wpłynęły przede wszystkim na ograniczenie remontów, zakupów i inwestycji, a także obniżenie jakości świadczonych usług i zmniejszenie zatrudnienia.

W ponad połowie gmin spółki gminne prowadzące działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wnioskowały w latach 2021-2022 do gmin o wsparcie. Niemal 61% gmin wspierało w latach 2021-2022 działalność gminnych spółek wodociągowo-kanalizacyjnych. Ponadto 63% gmin, pomimo realizacji zadań związanych ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków przez spółki, finansowała w latach 2021-2022 inwestycje w infrastrukturę wodociągowo-kanalizacyjną, wydatkując na ten cel w 2021 r. niecałe 139 mln zł, a w 2022 r. już prawie 208 mln zł.

Według uzyskanych przez NIK informacji dopłaty do cen za dostawę wody lub odbiór ścieków, określonych w zatwierdzonych taryfach, stosowało 28,5% gmin. Wydatkowały one na ten cel w 2021 r. 39,4 mln zł, a w 2022 r. 35,5 mln zł.

W wyniku kontroli w RZGW w Szczecinie NIK sformułowała 14 wniosków, a w RZGW w Poznaniu cztery. Dotyczyły one w szczególności:

• podjęcia działań organizacyjnych zmierzających do eliminowania przewlekłości postępowań oraz nieterminowego rozpatrywania wniosków o zatwierdzenie taryf i skrócenie okresu obowiązywania taryf,
• zapewnienia stronom postępowań administracyjnych prawa do czynnego w nich udziału i wzmocnienia nadzoru nad obiegiem dokumentów w jednostce,
• zapewnienia należytego przygotowania pracowników Wydziału Taryf w RZGW w Szczecinie do prowadzenia postępowań administracyjnych dotyczących zatwierdzania taryf,
• wprowadzenia regulacji wewnętrznych obejmujących proces zatwierdzania taryf,
• wzmocnienia kontroli zarządczej w obszarze realizacji zadań przez organ regulacyjny,
• przestrzegania w RZGW w Szczecinie obowiązujących w Wodach Polskich zasad przeprowadzania procesu rekrutacyjnego pracowników oraz jego dokumentowania,
• egzekwowania od pracowników RZGW w Szczecinie obowiązku prowadzenia metryk spraw w postępowaniach administracyjnych,
• monitorowania terminowości publikowania decyzji o zatwierdzeniu taryf w Biuletynie Informacji Publicznej,
• niezwłocznego sporządzenia przez skontrolowane jednostki raportów dotyczących warunków wykonywania działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków i ich publikacji.

Szczegółowe raporty z kontroli prowadzonych przez delegatury NIK w Poznaniu i Szczecinie znajdują się TUTAJ.

Poniżej wypowiedź prezesa NIK Mariana Banasia dotycząca wniosków z kontroli działań PGW Wody Polskie.